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      國家發展改革委地區經濟司負責人解讀《長江中游城市群發展規劃》

      來源:發改委官網 發布日期:2015-03-31

      3月26日,國務院以國函〔2015〕62號文正式批復《長江中游城市群發展規劃》(以下簡稱《規劃》)。這是貫徹落實長江經濟帶重大國家戰略的重要舉措,也是《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》出臺后國家批復的第一個跨區域城市群規劃。近日,國家發展改革委正式印發了《規劃》。《規劃》是根據《國務院關于大力實施促進中部地區崛起戰略的若干意見》(國發〔2012〕43號)關于“鼓勵和支持武漢城市圈、長株潭城市群和環鄱陽湖城市群開展戰略合作,促進長江中游城市群一體化發展”的精神,由我委會同國務院有關部門和江西、湖北、湖南三省共同編制的。出臺并組織實施《規劃》,對于加快中部地區全面崛起、探索新型城鎮化道路、促進區域一體化發展具有重大意義。為全面理解《規劃》編制背景、總體要求和重點任務,推動《規劃》組織實施,國家發展改革委地區經濟司負責人就有關重大問題進行了解讀。

      一、推進長江中游城市群發展具備哪些基礎和條件?

      答:長江中游城市群是以武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群為主體形成的特大型城市群,規劃范圍包括:湖北省武漢市、黃石市、鄂州市、黃岡市、孝感市、咸寧市、仙桃市、潛江市、天門市、襄陽市、宜昌市、荊州市、荊門市,湖南省長沙市、株洲市、湘潭市、岳陽市、益陽市、常德市、衡陽市、婁底市,江西省南昌市、九江市、景德鎮市、鷹潭市、新余市、宜春市、萍鄉市、上饒市及撫州市、吉安市的部分縣(區),國土面積約31.7萬平方公里,2014年實現地區生產總值6萬億元,年末總人口1.21億人,分別占全國的3.3%、8.8%和8.8%。長江中游城市群承東啟西、連南接北,是長江經濟帶的重要組成部分,也是實施促進中部地區崛起戰略、全方位深化改革開放和推進新型城鎮化的重點區域,在我國區域發展格局中占有重要地位。

      長江中游城市群山水相連、人文相親,自古以來就有著特殊的文化淵源,經貿往來非常密切,具有發展成為跨區域特大型城市群的深厚基礎。交通基礎優越,臨江達海,經濟腹地廣闊,擁有一批現代化港口群、區域樞紐機場以及鐵路、公路交通干線,基本形成了密集的立體化交通網絡,綜合交通樞紐建設取得積極進展,在全國綜合交通網絡中具有重要的戰略地位。經濟實力較強,人口眾多、資源豐富,農業特別是糧食生產優勢明顯,工業門類較為齊全,戰略性新興產業和服務業發展迅速,初步形成了現代產業體系。城鎮化基礎良好,以武漢、長沙、南昌為中心的武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群發展迅速,形成了一批各具特色的中小城市和小城鎮,生態環境容量較大,城鄉區域發展趨于協調,2014年常住人口城鎮化率超過55%。合作交流密切,目前區域內跨省交流合作平臺已達30多個,自2012年初長江中游城市群戰略合作框架協議簽訂以來,基礎設施、產業、市場、社會事業等重點領域合作迅速展開,各省會城市先后簽署《武漢共識》、《長沙宣言》等協議,咸(寧)岳(陽)九(江)小三角、九江與黃岡跨江跨區合作開發、新(余)宜(春)萍(鄉)與長株潭合作等重點地區一體化發展積極推進。

      隨著國家深入實施區域發展總體戰略和新型城鎮化戰略,全面深化改革開放,大力推進生態文明建設,積極謀劃區域發展新棋局、推動經濟增長空間從沿海向沿江內陸拓展,依托長江黃金水道推動長江經濟帶發展,為長江中游城市群全面提高城鎮化質量、推動城鄉區域協調發展、加快轉變經濟發展方式提供了強大動力與有力保障,也為長江中游城市群提升開發開放水平、增強整體實力和競爭力創造了良好條件,長江中游城市群的比較優勢和內需潛力將得以充分發揮,在全國發展中的地位和作用進一步凸顯。但同時也要看到,長江中游城市群一體化發展機制還有待完善,中心城市輻射帶動能力不強,產業結構和空間布局不盡合理,環境污染問題較為突出,城鄉區域發展不夠平衡,人與自然和諧發展任重道遠。

      二、從國家戰略層面建設長江中游城市群有什么重大意義?

      答:近年來,在區域發展總體戰略的指引下,國家出臺了一系列重大區域規劃和政策文件,區域經濟增長格局進一步優化,特別是通過重點地區的輻射帶動,推動了區域經濟整體發展,區域發展的協調性明顯增強,有力地支撐了國民經濟持續健康發展。新時期中央對促進區域協調發展提出了新的要求。黨的十八大將基本建成促進區域協調發展的體制機制作為全面建成小康社會的重要目標,十八屆三中全會對創新區域發展制度體系作了總體部署,去年底召開的中央經濟工作會議提出要繼續完善區域政策,促進各地區協調發展、協同發展、共同發展,并把推進新型城鎮化健康發展作為優化經濟發展空間格局的重要內容。我國幅員遼闊、人口眾多,各地區發展條件各有特色,經濟社會發展水平也存在一定差異。中部地區、長江流域是縮小我國區域發展差距的突破之地,長江中游城市群作為中部沿江地帶最主要的經濟和人口集聚地帶,在全國區域發展和推進城鎮化進程中具有重要地位。

      在經濟全球化和區域經濟一體化加速發展、我國發展進入新常態、改革進入攻堅期和深水區的大背景下,編制實施《規劃》,從國家層面和戰略高度推進長江中游城市群發展,正當其時、意義重大。一是有利于引領和帶動中部地區加快崛起。中部地區和全國一樣,正處于全面建成小康社會的關鍵時期,自身還面臨著保持經濟持續快速發展和加快轉變經濟發展方式的雙重任務,推進長江中游城市群發展,能夠實現跨區域整合優化資源要素,探索科學發展、合作發展的新路徑和新模式,在推進中部地區經濟平穩較快發展中發揮引領、帶動和示范作用。二是有利于協同打造中國經濟新支撐帶。建設長江中游城市群,在本質上實現了長江上中下游的聯通,為構建長江經濟帶打通了“腸梗阻”,形成全流域良性互動、合作共贏的發展格局,有利于依托長江黃金水道構建橫貫東西、輻射南北、通江達海、經濟高效的長江經濟帶。三是有利于引領全國資源節約型和環境友好型(以下簡稱“兩型”)社會建設。推動長江中游城市群發展,有利于建立健全跨區域生態文明建設和環境保護聯動機制,發揮武漢城市圈、長株潭城市群國家“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區作用,共同保護長江水資源水環境,促進人水和諧、綠色發展,為全國“兩型”社會建設總結可推廣、可復制的經驗和做法,推進生態文明建設。四是有利于推進城鄉區域協調發展與社會和諧進步。推動長江中游城市群城市之間、區域之間實現優勢互補、合理分工、協同發展,能夠有效解決“城市病”、消除城鄉二元結構,促進城鄉統籌和區域協調發展,為探索具有中國特色的新型城鎮化道路積累經驗、提供示范,使廣大城鄉居民共享現代化建設成果,為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。

      三、介紹一下編制《規劃》的背景和過程?

      答:黨中央、國務院對長江中游城市群發展高度重視。李克強等中央領導同志多次就長江中游城市群發展有關問題作出重要批示、提出明確要求。2012年8月,《國務院關于大力實施促進中部地區崛起戰略的若干意見》(國發〔2012〕43號,以下簡稱《若干意見》)明確提出,“鼓勵和支持武漢城市圈、長株潭城市群和環鄱陽湖城市群開展戰略合作,促進長江中游城市群一體化發展”。2013年3月,湖北等省人民政府向國務院報送了《關于加快推進長江中游城市群一體化發展的請示》(鄂政文〔2013〕10號),國務院將此件轉我委,要求商有關部門研究辦理。

      為落實領導同志批示精神和《若干意見》要求,我委積極主動與湖北、湖南、江西三省加強聯系溝通,推進相關基礎性研究和規劃編制前期工作。2013年9月,我委組織召開工作會議,研究討論了長江中游城市群發展有關問題,就進一步推進工作進行了部署,正式啟動《規劃》編制工作。2014年4月,我委在各省規劃研究報告的基礎上形成了《規劃》匯總稿,隨后組織三省發展改革委和有關研究機構進行了兩次集中修改,形成《規劃》(征求意見稿),7月和12月兩次征求了委內15個有關司局意見,并根據司局意見對規劃稿進行修改完善。10月初,我們將《規劃》送國務院33個部門和單位,以及湖北、湖南、江西三省人民政府征求意見。9月和12月,我委還組織召開了兩次專題會議,研究討論規劃編制和報送有關問題。根據各方面的反饋意見,我們又對規劃稿作了進一步的修改、完善和提升,經國家發展改革委主任辦公會討論通過后,形成《規劃》(送審稿)報國務院審定。今年3月,國務院正式批復《規劃》。

      在《規劃》編制過程中,我們認真學習貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會和中央經濟工作會議、中央城鎮化工作會議等精神,深入分析長江中游城市群發展的基礎條件及面臨的新形勢、新情況、新問題,力求既體現國家戰略意圖,又能立足長江中游城市群發展實際,努力把握好以下幾點:一是積極融入國家重大發展戰略,深化長江全流域經濟合作與開放開發,共同努力把長江經濟帶打造成中國經濟新支撐帶,并協同推進絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路建設。二是緊扣協同發展主線,把促進合作聯動發展貫穿全文,著力突破行政區劃限制,打破地區封鎖和市場壟斷,促進城市群合作聯動、互利共贏,推動一體化發展。三是突出重點合作領域,以城鄉統籌發展、基礎設施互聯互通、產業協同發展、生態文明共建、公共服務共享、深化開放合作6個方面為重點,提出切實可行的合作任務和舉措。四是注重體制機制創新,加大重點領域和關鍵環節體制機制改革力度,在建立完善區域合作協調機制、區際利益分享機制、生態補償機制、城鄉統籌發展機制、統一市場體系等方面開展先行先試。五是堅持開放合作發展,把深化開放合作作為發展的強大動力,大力推進城市群內生產要素自由流通、基礎設施共建共享,實現對內合作與對外開放相互促進。六是加強與其它規劃相銜接,重點做好與主體功能區規劃、國家新型城鎮化規劃及長江中游地區已出臺的有關區域規劃的銜接,并廣泛聽取三省有關部門、專家學者的意見,集思廣益、多方論證,確保規劃的科學性和指導性。

      四、《規劃》確立的發展思路和戰略定位是什么?

      答:《規劃》在全面總結長江中游城市群的合作基礎與一體化發展取得的進展,分析面臨的良好機遇與嚴峻挑戰的基礎上,研究提出了推進長江中游城市群發展的指導思想和基本原則,明確了戰略定位和發展目標。規劃強調,要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,加快實施新型城鎮化戰略、促進中部地區崛起戰略和創新驅動發展戰略,以全面深化改革為動力,推動完善開放合作、互利共贏、共建共享的一體化發展機制,走新型城鎮化道路,著力推進城鄉、產業、基礎設施、生態文明、公共服務“五個協同發展”,積極探索科學發展、和諧發展、轉型發展、合作發展新路徑和新模式,努力將長江中游城市群建設成為長江經濟帶重要支撐、全國經濟新增長極和具有一定國際影響的城市群。

      《規劃》強調了城市群發展要堅持的5條基本原則:一是順應規律,因勢利導。遵循城鎮化和城市群發展客觀規律,統籌考慮資源和環境承載能力,堅持市場在資源配置中起決定性作用,促進資源要素高效流動和優化配置,更好地發揮政府引導和協調作用,打破行政壁壘,優化城鎮空間格局,促進城市群健康有序發展。二是優勢互補,開放合作。發揮各地資源要素稟賦比較優勢,促進特色化、差異化發展,積極探索重大項目、平臺共建和利益共享機制,深化向東、向西開放,開展全方位、多層次、寬領域合作,打造內陸開放高地。三是生態優先,永續發展。進一步強化不同區域的主體功能,建立國土空間開發保護制度,控制開發強度,加強開發管控,把生態文明理念全面融入城鎮化進程,著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展,走“兩型”發展道路,形成可持續發展模式。四是創新驅動,轉型升級。面向城市和區域轉型發展需要,實施創新驅動發展戰略,增強自主創新能力,打通從科技強到經濟強、城市強、區域強的通道,探索城市創新驅動發展新模式,實現經濟結構轉型升級和經濟發展提質增效。五是統籌推進,重點突破。加強頂層設計,強化規劃引領,全面推進城鄉建設、基礎設施、產業發展、生態文明和公共服務等對接合作,以重點領域和重點區域為突破口,不斷深化改革,支持先行先試,探索具有中國特色、中部特點的新型城鎮化道路。

      《規劃》明確了長江中游城市群的四大戰略定位:一是中國經濟新增長極。通過加快轉變經濟發展方式,實施創新驅動發展戰略,把長江中游城市群建設成為具有全球影響的現代產業基地和全國重要創新基地,提升城市群綜合實力和競爭力,打造長江經濟帶發展重要支撐,構建中國經濟新的增長極。二是中西部新型城鎮化先行區。完善城市群融合發展的體制機制,優化城市空間形態和空間布局,提高城鎮綜合承載能力,促進城鎮發展與產業支撐、轉移就業和人口集聚相統一,建設與山脈水系相融合的宜居宜業城市,打造農業轉移人口就近城鎮化典范,促進城鄉融合互動。三是內陸開放合作示范區。以長江黃金水道和重要交通通道為紐帶,暢通內外聯系,構建統一開放的市場體系和高水平的對外開放平臺,深化全球合作和國際交流,打造內陸地區全方位、多層次開放合作的先行示范區。四是“兩型”社會建設引領區。加快資源節約型與環境友好型社會建設,建立跨區域生態建設和環境保護的聯動機制,打造具有重要影響力的生態型城市群,為全國“兩型”社會和生態文明建設積累新經驗、提供典型示范。

      《規劃》還提出了到2020年的發展目標,分解為經濟發展、資源環境、社會事業、城鎮化水平四個方面,并對2030年的發展遠景進行了展望。

      五、《規劃》提出了哪些重點任務?

      答:《規劃》明確了推進城鄉、產業、基礎設施、生態文明、公共服務“五個協同發展”的重點任務。在城鄉統籌發展方面,《規劃》提出要堅持走新型城鎮化道路,強化武漢、長沙、南昌的中心城市地位,依托沿江、滬昆和京廣、京九、二廣等重點軸線,形成多中心、網絡化發展格局,支持省際毗鄰城市合作發展,推進美好家園建設,推動城鄉發展一體化。在基礎設施互聯互通方面,《規劃》圍繞提高綜合保障和支撐能力,統籌推進綜合交通運輸網絡、水利基礎設施體系、能源保障體系、信息基礎設施等重大基礎設施建設,提升互聯互通和現代化水平。在產業協同發展方面,《規劃》強調要依托城市群產業基礎和比較優勢,建立產業協同發展機制,共同打造優勢產業集群,建設現代服務業集聚區,發展壯大現代農業基地,有序推進跨區域產業轉移與承接,加快產業轉型升級,構建具有區域特色的現代產業體系。在生態文明共建方面,著眼推動生態文明建設和提升可持續發展能力,建立健全跨區域生態環境保護聯動機制,加強生態環境綜合治理,共同構筑生態屏障,形成人與自然和諧發展格局。在公共服務共享方面,《規劃》以推進基本公共服務均等化為重點,全面加強教育科技、醫療衛生、公共服務交流合作,共同推動文化繁榮,聯合開發人力資源,創新社會治理體制,提升公共服務共建共享水平。

      六、《規劃》在哪些方面體現了改革創新?

      答:長江中游城市群涉及湖北、湖南、江西3省共31個市,推進協同發展面臨的一個重要難題就是如何破除行政區劃障礙、創新協調區際利益關系的體制機制,在這方面沒有先例可循,具有相當大的難度。《規劃》把改革創新、先行先試作為城市群發展的支撐和動力,放到突出重要的位置,貫穿于規劃全文,主要體現在以下幾個方面:一是創新城鎮聯動和城鄉統籌發展機制。促進城市群規劃統籌、信息互通、資源共享,共同探索“城市病”問題解決途徑,探索建立城市群管理協調機制,創新城市群要素市場管理,促進生產要素自由流動和優化配置;推進城鄉統一要素市場建設和城鄉規劃、基礎設施、公共服務一體化,加快完善城鄉一體化發展體制機制,促進新型城鎮化和新農村建設協調推進。二是推進綜合交通運輸與城市交通發展改革創新。建立適應綜合交通運輸發展的管理體制和協調機制,探索對各種交通運輸方式實施高效統一規劃管理,促進城市群交通聯動共享;探索物流管理體制改革,打破長江中游城市群物流業務條塊分割和地區封鎖,降低物流企業成本;開展鐵路、公路、港口投融資和收費價格改革,建立跨三省區域鐵路、公路共同投資建設及經營管理模式,吸引社會資本參與建設。三是推動水利建設管理體制機制改革創新。完善區域水利項目合作機制,探索建設水資源一體化協作平臺,統籌規劃區域內重大水利項目建設;建立政府和市場有機結合的機制,進一步完善水利工程供水水價、上網電價和財政、金融、土地等配套支持政策;強化流域和城鄉水資源綜合管理,完善流域管理與行政區域管理相結合的管理體制,推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調。四是建立產業協同發展機制。加強產業政策對接,建立健全產業轉移推進機制和利益協調機制,逐步統一城市群內土地、環保等政策;充分發揮行業協會、商會的橋梁和紐帶作用,搭建城市群產業合作平臺;實行統一的市場準入制度,探索建立城市群企業信用信息互通共享機制;強化企業在技術創新中的主體地位,面向市場需求,加快產業關鍵共性技術協作攻關創新。五是共建跨區域環保機制。加強環境污染聯防聯治,逐步統一城市群工業項目、建設項目環境準入和主要污染物排放標準;加強應急聯動機制合作,建立突發環境事件快速通報機制,共同應對區域突發性生態環境問題;共同實施水環境保護戰略行動計劃,推動跨界水污染防治,聯手防治大氣污染和重金屬污染;完善生態補償機制,實施環境監管執法聯動,建立健全跨行政區的環境治理跟蹤機制、協商機制和仲裁機制等。六是創新社會治理體制。發揮政府主導作用,鼓勵和支持社會各方面參與,實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動;推動社會治理向前端、向基層延伸,健全基層綜合服務管理平臺,逐步推行網格化管理;支持各城市行業協會成立聯盟,積極開展跨區域合作,共同維護區域行業發展秩序;開展長江中游城市群公共服務質量評估,推進地區間檢驗檢測資源共用共享;創新和完善人口服務和管理制度,促進人口有序流動、合理分布和社會融合;健全公共安全體系,加強跨區域聯合執法、警務協作與協同處置。

      七、如何通過深化開放合作來促進城市群發展?

      答:長江中游城市群是長江經濟帶的重要組成部分,承東啟西、連南接北,能否進一步提升對內對外開放水平、實現合作聯動發展,對實現黃金水道上中下游要素自由流動、構建長江經濟帶具有舉足輕重的作用。一方面,在城市群內部要實現生產要素自由流通、基礎設施共建共享等等。另一方面,要推動對內合作與對外開放相互促進,以開放促改革、以開放促發展。

      為此,《規劃》強調要實施開放帶動戰略,完善對外開放格局,加快武漢、長沙、南昌內陸開放高地建設,大力發展內陸開放型經濟,不斷深化國內外區域合作,在更大范圍、更廣領域、更高水平上實現資源要素優化配置。一是共建開放通道和平臺。積極參與和融入絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路建設,構建多層次對外交通運輸通道;加強沿江各口岸監管平臺建設,完善口岸綜合服務體系和口岸聯絡協調機制;推動沿江通關協作,實現區域通關一體化;在符合全國總量控制目標的前提下,支持在條件具備的地區按程序申請設立綜合保稅區;聯手打造對外交流合作平臺,實現商務信息互通共享,共同做大做強“中部投資貿易博覽會”等會展品牌,完善城市群聯合招商和貿易平臺,合作開拓國際市場。二是完善國內區域合作。共建長江經濟帶,依托長江黃金水道,加強與長三角、成渝城市群等協作聯動,發揮承上啟下、通江達海的關鍵作用,推動上中下游協調發展、沿海沿江沿邊全面開放,共同構建長江經濟帶發展新格局;積極開展跨區域能源合作,支持輸電通道、煤運通道、油氣管道等重大能源基礎設施共建,多渠道保障能源供應。進一步加強與京津冀、長三角、珠三角等地區合作,引導沿海地區資金、技術向城市群轉移;積極開展與東北等老工業基地合作交流,共同探索以國有企業改革為重點的體制機制創新,促進資源型城市轉型。三是大力推進國際合作。加強與俄羅斯伏爾加河沿岸聯邦區在經貿投資、產業發展、技術創新、環境保護、科教文化、友好省州和城市等領域的合作,推動與美國密西西比河流域在港口建設與運營、臨港經濟發展、航運服務等領域的合作,開展與萊茵河流域有關國家(城市)和非政府組織在城市規劃、公共交通、建筑節能、新型材料、水質保障、動物保護、防洪治患等領域交流合作,全面拓展與其他區域合作。

      八、如何保障《規劃》實施?

      答:作為國家批復的我國第一個跨區域城市群規劃,組織實施好《規劃》至關重要。由于這一規劃涉及中部沿長江的三個省,又是以城市群的合作為主,組織協調難度較大,需要處理好國家意志與自身需要、協同發展與合理分工、政府引導與市場決定等諸多關系。各有關方面要提高認識、緊密合作、扎實工作,共同推進《規劃》的落實。

      江西、湖北、湖南省人民政府作為《規劃》實施的主體,要切實加強組織領導,密切協調配合,落實工作責任。當前要著力推進以下五個方面的重點工作:一是抓緊制定實施方案和有關專項規劃,依法落實《規劃》明確的主要目標和重點任務,落實工作責任、明確工作分工、分解工作進度。二是全方位開展宣傳學習和動員部署,采取各種有效形式進行動員、報道和解讀,統一思想、堅定信心,凝聚共識、形成合力,進一步調動廣大干部群眾的積極性、主動性和創造性。三是完善高層定期會商機制和工作務實推進機制,共同謀劃城市群協同發展的重大事項,及時解決面臨的困難與問題。四是認真梳理《規劃》中明確的重大事項、重大政策和重大項目,結合各地實際研究建立城市群建設項目庫,鼓勵社會資本參與重大項目建設。五是根據《規劃》明確的要求,由淺入深、由易到難、由急到緩,確定合作發展的內容與重點,積極推進城鄉、產業、基礎設施、生態文明、公共服務等重點領域的協同發展,支持省際毗鄰地區合作發展。

      國務院有關部門要按照職能分工,在規劃編制、政策實施、項目安排、體制創新等方面給予積極支持,指導和幫助解決《規劃》實施中遇到的問題。發展改革委要會同有關部門加強對《規劃》實施情況的跟蹤分析和督促檢查,研究新情況、解決新問題、總結新經驗,適時會同江西、湖北、湖南省人民政府組織開展《規劃》實施情況評估,重大問題及時向國務院報告。


      “宏圖已繪就,揚帆正當時”。我們相信,只要有關各方共同努力,扎實推進《規劃》落實,合力解決規劃實施中的重大問題,就一定能夠把長江中游城市群建設成為長江經濟帶重要支撐、全國經濟新增長極和具有一定國際影響的城市群,為推動長江經濟帶發展、加快中部地區全面崛起、探索新型城鎮化道路、促進區域一體化發展作出更大貢獻!

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